在我国政府组织制度中，贯彻执行上级政府的各项政策指令是基层政府的一个重要工作内容。上级决策者和政策研究者经常用“上传下达、令行禁止”这样的词汇来形容基层政府工作的理想状态。但实际生活中一个引人注目的现象是，在执行来自上级部门特别是中央政府的各种政策指令时，一些基层上下级政府常常共谋策划、暗度陈仓，采取“上有政策、下有对策”的各种手段予以应付，导致了实际执行过程偏离政策初衷的结果。例如，一位镇政府主管计生工作的官员这样描述有关的检查工作：

　　省市县都组织检查。当省里来检查时，市、县、镇联合起来对付省的检查团；当市里来检查时，县镇就联合起来对付市里的检查团。省里到县里检查时，事先不通知去哪个镇或村。但是，实际上各地政府都联合起来对付检查团。省里来的时候，市里县里就提前来打招呼：“你们那里的问题处理好……”检查团到了县里，各个镇都得到通知，严阵以待。一旦领队的得到通知去哪个村，在去那个村的路上就有电话通知到那个村，连车号、时间、地点的消息都十分详尽。检查团一般都是早晨8点以前就到达。所以，一大早，村里妇女小组长就在各个路口把守，一旦发现情况就立即通知村里，把有问题的转移出去……我工作6年中，除了有一个乡被省检查团查出来外，只有两次是县里检查出计划外的问题，做了一票否决的处理，镇书记和镇长都调换工作，没有重用。县里也没有向上报告。

　　这种上下级政府间联手应对上级政府的“共谋”行为，几乎普遍存在。所谓“共谋”行为，是指基层政府与它的直接上级政府相互配合，采取各种策略应对来自更上级政府的政策法令和检查监督。在这里，基层政府、直接上级政府、更上级政府三方的位置是相对的。“共谋”现象主要表现在：组织上层的决策意图在实施过程中被具体执行者注入不同的解释、使用不同的执行方式，因此被曲解、转嫁，其结果常常与决策的初衷大相径庭，甚至适得其反。

　　“共谋”行为有着各种表现形式，或者是基层政府出现问题而游说直接上级部门为之掩盖保护；或者是直接上级部门要求下级部门掩盖问题，以应付来自更上级政府的要求和检查。更多的情形下，这类行为体现在上下级基层政府持续双向的互动过程中。因为这些应对策略和行为常常与上级政策指令不符甚至相悖，所以它们大多是通过非正式方式加以实施（例如“打招呼”，私下安排等）。这类行为的范围之广、程度之深、表现之公开、运作之坚韧却是少见的。

　　近年来，政府改革的一系列举措中，一个重要的方面是规范政府官员行为、建立调动其积极性的激励制度，包括目标责任制和奖惩分明的规定，以及更为具体可测的指标和手段，以防止政策落实过程中的走样偏差导致目标失落。但由于制度设计和激励机制设计不当，有时会导致事与愿违的后果。在这种强大压力下，基层政府或被迫采取“共谋”行为以糊弄上级政府，或采取其他手段、通过挪用其它资源完成任务；而挪用资源意味着违规，进一步诱发了“共谋”行为以掩盖之。这样，惩罚失误的激励机制诱发了与预期相反的行为。

　　另外，激励制度中的连带机制造成了基层政府之间的利益共同体。在政策执行过程中，如果难以完成任务，后果严重，那么基层政府必须通过非正式机制化解由此产生的环境压力。例如，在计生领域中，一旦出现问题，不仅具体负责人要承担责任，而且追究主管领导和上级政府领导的责任。这种连带责任机制诱发产生了“一荣俱荣，一损俱损”的利益共同体，加剧了基层政府间的“共谋”行为。

　　“共谋”行为是不当行政，有的甚至是失职、渎职行为，应当杜绝。但是，我们也应看到，其产生也有一些体制上的原因。在自上而下的频繁检查活动中，基层政府和有关机构常常疲于应付这些活动，其工作中心逐渐从贯彻政策移位到应付上面的检查。在许多情形下，一统化政策不适合当地情况，执行的成本太高甚至根本无法完成，迫使基层政府不得不在应对策略上大做文章。

　　（作者为清华大学社会学系教授）